Вообще-то OSM не чисто Российский проект, и в wiki определенно написано:
admin_level=2 - National
admin_level=3 to 10 - Subnational
Так что нужно сдвинуть номера на 2, чтобы было:
- Граница РФ
- Федеральный округ
…и так далее до 8. (последние 2 уровня пока не используются).
В остальном возражений нет.