Não sei se fizeram assim porque copiaram os EUA onde o perímetro urbano costuma ser o limite de município porque a zona rural é administrada pelo condado. Ou simplesmente seguiu o que o site OSM diz quando você faz uma query:
O City Boundary é o nível 8, e o Municipality Boundary é o nível 7.
De fato perímetro urbano não deveria ser mapeado como limite político-administrativo, já que no Brasil é um limite de lei urbanística. Deve ser mapeado como você diz como boundary=urban, antes tinha só 3 e agora há 11 casos no Brasil.
EDIT: separei a resposta ao @santamariense no post abaixo.
