Modelagem das regiões metropolitanas brasileiras

Communities Brasil (Brazil)
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As regiões metropolitanas (RMs) estão mapeadas como boundary=administrative + admin_level=6. Essa combinação normalmente é usada para representar uma hierarquia de divisões administrativas, na qual as unidades de um mesmo nível formam uma partição do território. No entanto, essa premissa parece não ser válida em três casos atualmente:

Essas aparentes sobreposições talvez resultem de mudanças legislativas ou de interpretações divergentes, mas também sugerem que não é seguro assumir que essa categoria seja formada por partições territoriais estritas.

Além disso, duas RMs se sobrepõem com Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs):

Não encontrei situações semelhantes em outros países. Na França e na Espanha, boundary=local_authority é usado para EPCIs (cujos limites não se sobrepõem) e mancomunidades (que seguem regras semelhantes às francesas). Na Alemanha, há uma discussão sobre como representar estruturas intermunicipais (Gemeindeverwaltungsverbände), na qual um participante menciona como alternativa o uso de boundary=local_authority, sem admin_level, mas sem conclusão. Nos EUA, a documentação de admin_level distingue governos de finalidade geral (county/township/municipality → boundary=administrative) de governos de finalidade específica (special districts, school districts, sem consenso sobre representá-los como boundary=administrative + admin_level). A própria documentação também distingue níveis territoriais que preenchem todo o território de níveis com lacunas e registra a preferência por não sobrepor limites no mesmo nível (em particular, no nível admin_level=8). Isso mostra que a questão da sobreposição de limites no mesmo nível também aparece em outros contextos. Há uma discussão recente e não resolvida sobre como tratar entidades como special taxing districts e community services districts, que em alguns casos exercem funções públicas (água, esgoto, estradas, até policiamento), apesar de não serem municípios. As alternativas discutidas incluem boundary=local_authority ou um novo valor (boundary=services_district), alguns participantes defendem boundary=administrative com um border_type específico, sem consenso até o momento.

As RMs brasileiras também não parecem ser uma categoria homogênea quanto ao grau de institucionalização. Algumas exercem funções efetivas de gestão interfederativa (orçamento, planejamento integrado, coordenação de serviços públicos), o que parece difícil de conciliar com a ideia de boundary=statistical e as aproxima, de certa forma, do papel de EPCIs e mancomunidades, enquanto outras têm pouca atuação prática. Não me parece desejável usar o grau de institucionalização como critério para decidir como mapear cada uma: todas são entidades formalmente instituídas com a finalidade de desenvolver gestão efetiva.

Algumas fontes interessantes para avaliar esse aspecto:

  • Ipea, 40 anos de regiões metropolitanas no Brasil (2013), Quadro A.8: classifica comparativamente o grau de institucionalização/governança das principais RMs, mostrando que não é uma categoria uniforme; em 2013, havia RMs com estrutura de gestão consolidada e RMs que eram pouco mais que apenas um nome no papel.
  • Os Relatórios de Diagnóstico do Estudo Nacional de Mobilidade Urbana (BNDES/Ministério das Cidades, 2024-2026), nas seções de Aspectos Institucionais (4.1.1) e indicadores de coordenação interfederativa (4.2), dão um retrato mais recente. Em Manaus, por exemplo, o relatório registra que não há “efetiva atuação interfederativa por meio de qualquer instituição” e que Estado e município atuam “de forma descoordenada” (Vol. 1, 2025, págs. 122-123, 128-130). Já em Curitiba, a AMEP “coordena o transporte coletivo nos 19 municípios” da RM, com nível máximo no indicador de coordenação interfederativa do transporte (Vol. 1, 2025, págs. 167, 175-177). As demais RMs analisadas (Belém, Porto Alegre, São Luís, Natal, Goiânia) ficam em posições intermediárias, sem um padrão único.

Então, uma possibilidade interessante que me parece uma aproximação conceitual seria migrar RMs de admin_level=6 para boundary=local_authority e local_authority:BR=RM, removendo admin_level.

O que vocês acham? Têm outras sugestões para representar esse tipo de entidade?

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Numa primeira leitura, concordo com a retirada de admin_level, não só das RMs mas das outras regiões. Quanto ao valor local_authority para boundary tenho dúvidas pois as RMs brasileiras não possuem exatamente uma autoridade local, um executivo, arrecadação e poder real de execução, ainda que específico sobre serviços e projetos de interesse comum, como nas EPCI francesas ou nas mancomunidades espanholas. Creio que sejam mais de natureza deliberativa/consultiva e não executiva como a natureza das divisões administrativas brasileiras de país, UFs e municípios, todas com um executivo eleito, uma autoridade local.

Mas pode ser apenas uma estranheza inicial minha pois distritos e bairros também não possuem poder executivo, nem deliberativo em geral, e são tradicionalmente mapeados como boundary=administrative e parece natural pelo costume. O que, por outro lado, talvez abra a possibilidade de se manter boundary=administrative para as RMs (removendo-se admin_level).

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É, nós não temos uma opção ideal bem estabelecida ainda. As EPCIs e mancomunidades têm mais poder efetivo do que as RMs brasileiras e, por isso, local_authority não é um encaixe perfeito do ponto de vista semântico, apenas uma aproximação. Ao mesmo tempo, boundary=administrative sem admin_level=* em relações:

Uns dias atrás, migrei as RIDEs para boundary=local_authority + local_authority:BR=RIDE (o admin_level=6 atribuído a elas era claramente inadequado, e era uma boa oportunidade para testar as ferramentas do ecossistema) e notei as seguintes vantagens práticas:

  • o Nominatim encontra as RIDEs normalmente ao buscar pelo nome
  • elas não entram na linha de endereço no Nominatim
  • podem ser selecionadas no Overpass com uma consulta simples por local_authority:BR=RIDE
  • o JOSM não gera alertas por falta de admin_level em boundary=local_authority
  • o Carto não as renderiza atualmente

No caso das RMs, pode ser desejável renderizar os limites, mas isso é uma questão de estilo. Manter boundary=administrative para obter essa renderização exige admin_level=* e acaba comunicando que se trata de algo numa hierarquia administrativa, o que pode ser inadequado para RMs que se sobrepõem entre si.

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Exatamente, não há um encaixe perfeito. Ou temos um conflito semântico ou com as regras de validação do JOSM e/ou com a geração de endereços incorretos.

Usar um valor para boundary em desacordo com a natureza jurídica das RMs, como ststistical ou local_authority, pode calar o JOSM pela falta de admin_level e ainda evitar endereços bizarros, mas isso se aproxima bem de “mapear para o renderizador”.

Ou a gente aceita temporariamente uma “adaptação” usando uma delas, ou podemos partir para um caminho mais difícil mas que vejo como mais natural para uma situação não prevista no OSM: propor um novo valor para o caso brasileiro, p. ex. boundary=region, ou macroregion, que pode ser subclassificado nos diferentes tipos de regiões com border_type, documentando na wiki.

Um outro caminho seria avaliar/propor a adição de uma propriedade nas boundary=administrative para indicar se entram ou não na formação dos endereços. Isso permitiria usar administrative para as RMs, com o admin_level=5, reconhecendo e respeitando sua natureza administrativa legal, mas ignorando-as na formação de endereços.

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Só acrescentaria que não é só com as regras de validação do JOSM mas sim com uma premissa fundamental (de que boundary=administrative tem que ter admin_level) que aparece em vários artigos do wiki sobre esse assunto e que parece estar na cabeça de muitos mapeadores (exemplo). Validadores como o do JOSM apenas refletem essa premissa.

Acho que as duas abordagens são compatíveis entre si: pode-se tanto aplicar uma aproximação temporária quanto ao mesmo tempo buscar suporte para uma representação ideal e reutilizável em diferentes países, para então revisar o mapeamento quando esse suporte existir.

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As regiões metopolitanas no Brasil já não tem mais a função que tinha quando foram propostas pelo IBGE e pelo governo federal. A partir do momento que os estados criam Regiane metropolitanas inclusive onde não existe uma cidade como metrópole e para mim a estação da Bahia Feira de Santana é um exemplo, Feira não é classificada como metrópole pelo IBGE mesmo assim o governo do estado criou uma região metropolitana e nem Feira nem tem cidades conurbada com ela como Salvador e outras metrópoles.

Partindo desse princípio às RM não são uma um nível de administração. As RM e RIDES não tem uma estrutura governamental uma governança um por exemplo existe alguns com alguns territórios na Bahia que tem consórcio que abrange exatamente os municípios do território.

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Pelo que andei lendo da legislação, para criação de uma RM não é necessário que o município principal, que nomeia a RM, seja uma metrópole pela classificação do IBGE. Pode ser uma capital regional, um centro-sub-regional ou até mesmo uma cidade menor. Também não é necessária conurbação. Mas todos os municípios participantes têm de ser limítrofes, ou seja, é preciso que haja continuidade territorial entre eles. E a natureza jurídica é administrativa, para planejamento dos serviços públicos de interesse comum. Embora não haja um governo (ex. um prefeito ou câmara de vereadores metropolitanos), há um conselho deliberativo composto por indicações dos municípios participantes e do estado.

Ou seja, no meu modo de ver, é um limite administrativo, tem hierarquia administrativa, acima dos municipios individuais e abaixo dos estados, como indica o atual admin_level=5, mas não tem caráter executivo, uma autoridade local como municípios, UFs e o país. De certa forma, tem semelhança com distritos e bairros que também mapeamos como boundary=administrative.

Agora, tudo isso ainda está confuso, tem carscteristicas de uma coisa, mas não todas, misturadas com características de outra coisa, complicado de encaixar nos conceitos existentes no OSM. O momento é pra levantarmos os diferentes aspectos que cada um vê, as inconsistências, as senelhanças e, aos poucos, irmos convergindo para uma solução razoável.

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É óbvio que eu sei que na lei não fala que tem que ser uma metrópole do IBGE muito menos ter conurbação mas o próprio Observatório das metrópoles, quando comparou por exemplo as RM da Paraíba com o previsto nas determinações do Estatuto das metrópoles constatou que apenas regiões de campina grande João pessoa tinha um perfil efetivamente metropolitano.

E a realidade factual é que muitas dessas RMS foram criadas para atender uma situação pontual no momento e depois foi abandonado. Tomando novamente a Paraíba como exemplo o PPA do estado nem cita as regiões metropolitanas na sua regionalização cita as regiões geográficas imediatas e intermediárias e o estado

A LCP 14 de 73 imponha que toda RM deveria ter um conselho deliberativo mas a constituição federal de 88 e o estatuto da metrópole que é a lei 13089/2015 determina que a RM possua uma estrutura de governança interfederativa.

Acredito que o que tem que ir como administrativo é o que tem pelo menos orçamento pensado para aquela região. As grandes regiões o PPA nacional estabelece ação realizada norte sul nordeste centro-oeste sudeste.

Vários estados e o governo federal também começa a adotar as regiões geográficas intermediárias imediatas não existe esse foco na metropolitanas para todos os estados que tem região metropolitana

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Acho que os dois pontos se complementam, não se contradizem: a Lei 13.089/2015 originalmente exigia que a região metropolitana “configurasse uma metrópole” (Art. 2º, VII), mas essa exigência foi removida pela Lei 13.683/2018: hoje basta agrupamento de municípios limítrofes para funções de interesse comum, sem exigir caráter metropolitano de fato. Acho que o que vemos hoje são RMs criadas em momentos diferentes do tempo seguindo critérios diferentes, o que explica (em parte) a heterogeneidade.

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