Да, пожалуй, посмотрел capital=8, например, более 8000 объектов (http://taginfo.openstreetmap.org/keys/capital#values), но почти все в Испании… Т.е. повсеместно их никто не использует, видимо какая-то выгрузка

Согласен, я бы тоже так трактовал, потому что это выглядит наиболее логичным.