Два методи прийнятні. Але відношення все ж кращі. Ті самі аргументи, що і з вулицями, але мова навіть не про це.
Якщо покрити пазлом з міськ/сільрад велику область, ви побачите, що просто place-лінії у вас почнуть зникати. Вам доведеться використовувати відношення multipolygon або ж boundary. І от перший тип відношення, на мою думку, не дуже підходить.
boundary - це ж той самий multipolygon + додаткові ролі (admin_centre, label)