Efectivamente, yo también me he topado con este problema, y mi conclusión fue la misma que la tuya. Tener admin_level en un nodo es innecesario, con tener capital es suficiente.
- Los límites administrativos son relaciones que tienen una etiqueta
admin_level
- Dichas relaciones deberían contener un rol
admin_centre asignado a un nodo que esté dentro de su área.
- Este nodo es quien ha de tener la etiqueta
capital coincidiendo con el valor del admin_level de mayor rango al que pertenezca.
Si estamos de acuerdo con estas afirmaciones, entonces sería buena idea añadir esto a la wiki para aclarar el tema, y eliminar el etiquetado de admin_level junto a capital tal y como propones.
Mucho me temo que si no se ha corregido hasta ahora es debido a que “si algo ya estaba así desde hace tiempo, mejor no tocarlo” 
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